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30日2009.3

妥善解决城中村改造矛盾 促进社会稳定和谐发展 
民建郑州市委 

城中村现象是我国二元经济体制遗留的特殊问题。由于大量城中村的存在,成为城市化发展羁绊,因此不少城市启动了城中村改造工程。但迄今为止,我国尚未在城中村改造问题上形成统一的模式、制定统一的规范,各地的城中村改造工作都在不断的探索过程当中。由于城中村改造涉及方方面面,它不仅仅是一项单纯的拆、迁、建工作,而是涉及到土地制度改革、城市统一规划、公益设施完善、城中村管理体制转轨、百姓安居乐业、城乡利益协调、房地产业健康发展等各个层面,因此城中村改造是一项庞大的系统工程。 
2008年以来,由于国际经济形势的急剧变化及宏观环境的逆转,我市的城中村改造遇到了许多新问题,一些潜伏的矛盾开始显现甚至爆发,如果处理不好,会影响到我市社会经济的和谐与稳定。 
一、我市城中村改造的进展情况 
我市从2003年启动城中村改造以来,在市委、市政府的正确领导下,通过加强工作力量、强化工作机制,狠抓工作重点和依法有序的运作,使我市的城中村改造取得了显著效果和成绩。截至目前,我市共批准建成区以内95个村(组)(其中包含144个自然村)实施城中村改造,其中44个村(组)(含65个自然村)已拿到国有土地使用证,完成并批准了30个村(组)(含45个自然村)的安置基数审核;批复了25个村(组)(含40个自然村)的控规编审;有15个村(组)(含30个自然村)已完成土地拍卖、挂牌出让,总面积6085.6亩;已实施拆迁42个村(组)(含59个自然村),总拆迁面积1291.7万m2;有32个村(组)(含51个自然村)已开工建设安置房,竣工或在建安置房面积731.7万m2;回迁93.5万m2,回迁1829户;在建商品房面积650.9万m2,在建廉租房面积22.3万m2,在建医院、学校等非盈利性用房面积1.2万m2。目前,总投入资金166.1亿元,预计总投资约420亿元。 
由此可见,我市城中村改造效果初显,但任务仍十分艰巨,特别是2008年以来城中村改造遇到的问题之多,困难之大,远远超出原来之所预料。 
二、我市城中村改造中遇到的突出问题 
1、市场化的运作模式遇到瓶颈。由于我市财力的制约,在城中村改造中采用的是开发商介入的模式。即通过给开发商提供一定的优惠,由开发商投入建设资金,负责建设相应配套安置房及其公益设施,在剩余土地上进行商业房地产经营。前一段这种运作模式之所以能维系,重要原因在于房地产市场持续升温。2008年下半年房地产由热转冷,许多开发商无法从这种模式当中获得相应的回报,不再愿意介入城中村改造项目,使得由开发商投入资金的商业化运作模式由盛转衰,难以持续下去。 
2、"一村一策"的灵活措施夭折。由于国家对城中村改造尚无统一规范要求,各地都在不断探索。我市在前期的城中村改造过程中采取了比较灵活的"一村一策"的措施,比如西史赵村、燕庄村、关虎屯村等均取得了比较好的效果。随着国家严格控制土地使用与转让措施规定不断出台,我市新出台了一些新的规范文件,如2007年的《进一步规范城中村改造的若干规定》103号文件,根据新的规定,"一村一策"的模式不再具有可操作性,使部分已开工的城中村改造项目陷入困境。 
3、部分改造项目回迁逾期,社会不稳定因素增加。由于社会宏观环境的变化,有关政策的不衔接不配套及其他原因,部分已进入改造程序项目(例如金水区的白庙、姚寨等项目)出现开发商更替、开发商撤离等问题,导致工程进度停滞,村民回迁受阻。为此政府部门不得不接手这些项目,并为此付出巨额逾期回迁补偿费用,这些问题如不及时解决,就有出现"烂尾楼"甚至"烂尾村"的可能。 
4、补偿公益设施欠账问题难以协调。在以往城市化快速发展过程当中,由于各种原因,公益设施(例如学校、医院、公共绿地、垃圾中转站、停车位及其他服务设施等)欠账很多,因此城中村改造被视为补偿公益设施欠账的最后一次机会,造成教育、卫生、城建、规划等职能部门之间及其与开发商、拆迁村民、周边居民的意见及利益关系很难协调一致,也使得很多城中村改造项目陷入重重矛盾之中。 
5、新的城中村正在快速的滋生蔓延。随着城市建设的快速发展与城市框架拉大,原来的郊区已成为事实上的城区,原来的城乡结合部逐渐成为闹市区。由于这些地理位置的大片土地依然保持着集体土地属性,特别是其中包含有大量的农民宅基地,在这些区域内又迅速形成新的城中村,成为违章建筑成群、治安条件恶化、环境脏乱差、难以管理地带。如此以往,我市完成城中村改造任务,实现城中村改造的目标将变得遥遥无期。 
三、妥善解决城中村改造矛盾、促进社会稳定和谐发展 
1、充分认识城中村改造的艰巨性与长期性,以动态发展的眼光制定我市城中村改造工作规划。根据目前我市城中村的布点以及已开始改造项目的进展状况,三年内基本完成城中村改造的目标难以实现。特别是在新的城中村不断滋生、不断蔓延和房地产市场尚未回暖的情况下,更要看到此项工作的艰巨性和长期性。因此建议市政府组织有关部门完善城中村改造规划,制定切实可行的近期、中期乃至长期目标,积极稳妥地推进城中村改造。特别是涉及土地所有权、土地属性转换工作宜早不宜迟,而这项工作又与原农业人口的户籍改革联系在一起,对此要大胆探索,走出适合我市市情的路子。实事求是,稳步推进城中村改造工作、成熟一个、改造一个,避免在实际工作中出现急功近利,欲速则不达的倾向。 
2、加强组织领导,健全工作机构。鉴于城中村改造工作的长期性和艰巨性,在加强市委市政府对这项工作领导的同时,还需要进一步健全负责我市城中村改造的领导力量和工作队伍。可以借鉴一些兄弟省会城市,如昆明市和西安市的比较成功的经验,根据我市的实际情况,打造一只精干,综合素质高,通晓国家有关政策,人员构成相对固定的队伍,这是促使我市城中村改造各项工作顺利推进的必要条件。 
3、妥善处理"烂尾"的城中村改造项目。对于已陷入困境的城中村改造项目,要调动一切力量妥善解决好善后工作,避免由此引发社会不安定因素。由政府接手其中部分项目是一个应急措施,应在现有政策许可的条件下,充分调动一切积极因素,尽最大力量尽快解决好这个问题。 
4、完善有关地方政策规定的协调性与一致性。由于城中村改造的任务特殊性,不同于一般的房地产开发,其中许多工作的政策性很强,因此保持有关地方政策的协调性与一致性是吸引开发企业介入城中村改造的必要条件。特别是针对当前房地产市场趋冷的形势,开发商必然要求更加有利的政策,我市一个时期以来出台的有关政策虽然起到了一定作用,但还不足以支撑开发商的信心,因此在不违背国家宏观政策及上级法规的前提下,仍有进一步完善的必要。 
5、城市发展建设规划要为城中村改造创造有利条件。城中村的存在实际上是历年来城市发展建设的死角,也成为城市化进程中各种社会问题、各种矛盾转移与积累的地区。而现在的城中村改造要求其承接以往公益设施建设欠账的重任,既不合理、也不现实。解决以往公益设施建设欠账问题,要着眼于全局与更大的范围,特别是要积极利用近期国家修改土地利用规划的契机、统筹解决好历史上公益设施建设问题。 
6、多渠道解决好融资问题,缓解开发企业资金困境。鉴于目前介入城中村改造的开发企业资金普遍陷入困境,为避免由此产生连锁反应,导致更多的"烂尾"项目出现,要积极探索城中村改造的多种融资渠道与融资模式。政府有关部门在此其间要积极发挥好引导与协调作用,如充分发挥担保基金的导向作用,加强金融机构、房地产企业、担保机构三方的沟通和协调,引导企业组建行业协会等行业组织,构建共同承担市场风险、互助共生共赢的运行机制等,以走出目前城中村改造融资面临的困境。 

执笔:王桂堂 荆书剑 
2009年2月8日